فصل اول- پناهندگی در حقوق بین الملل
از زمان پيدايش بشر تا كنون، حفظ جان يكي از غرايز بشر بوده است. اين خطر در ابتدا ناشي از حيوانات درنده و سپس ناشي از هم نوعان انسان بوده است و براي رفع اين خطر انسان به غارها، درختان بلند و مكانهاي صعب العبور پناه برده است. پس از تشكيل اجتماعات، ترس از هم نوعان جايگزين ترس از حيوانات درنده گرديد و مالكيت زمين و ابزار و غذا، انگيزه درگيري ها و در نتيجه، گريختن طرف ضعيف بود. قبل از بوجود آمدن دولت-شهرها، اديان در حمايت از پناهندگان نقش مهمي داشتند، مثلا تورات حاوي دستوراتي براي ساختن مكانهايي براي پناه دادن به افراد بود و معابد يوناني و كليساهاي مسيحي نيز محلي براي پناه گرفتن افراد بود و كسي كه براي فرار از مجازات به اين مكانها پناه مي برد، ديگر امكان مجازات وي وجود نداشت. بعدها با رشد امپراتوري ها و حكومت ها، انگيزه هاي پناهندگي نيز تغيير يافت. مثلا ناراضيان يك حكومت، براي فرار از آن حكومت به كشورهاي ديگر پناهنده مي شدند و يا در قرون وسطي، انگيزيسيون و تفتيش عقايد كليسا موجب بوجود آمدن امواج پناهندگان شد كه از ترس جان به جاهاي ديگر پناه مي بردند. در طول دوره رنسانس، انگيزه پناهندگي تلفيقي از انگيزه هاي مذهبي و اقتصادي بود كه بعضي از كشورها، طرفداران يك مذهب مثل پروتستان ها را اخراج كرده و ديگر كشورها آنها را مي پذيرفتند. مهاجرت اولين مهاجران به سرزمين تازه كشف شده آمريكا و همچنين جنگ هاي داخلي آمريكا را مي توان در همين راستا دانست. در قرن بيستم هم وقايع جنگ جهاني اول موج عظيمي از پناهندگان را بوجود آورد و موجب انعقاد معاهداتي در زمينه حمايت از اين پناهندگان گرديد. مثلا براي حمايت از پناهندگان روسي و ارمني، گذرنامه هايي به نام نانسن در اختيار اين افراد گذاشته مي شد كه باارائه آن، حق كار، اقامت و بهره مندي از قوانين كشورهاي متعاهد را دارا مي شدند.
البته اين معاهدات داراي جامعيت نبود و پاسخگوي مسائل جديد پناهندگي و همچنين تعداد زياد پناهندگان و گستردگي آنها نبود، لذا مجمع عمومي سازمان ملل متحد در سال 1950 قطعنامه اي مبنی بر لزوم روشن شدن وضعيت پناهندگان تصويب كرد كه منجر به بوجود آمدن كنوانسيون وضعيت پناهندگان در سال 1951 گرديد و بعدها پروتكل 1967 در از بين بردن محدوديت هاي زماني و جغرافيائي اين كنوانسيون منعقد گرديد. اما اين كنوانسيون ها موجب از بين رفتن مفهوم پناهندگي نشد و اين پديده همچنان به قوت خود باقيست. امروزه در قرن بيست و يكم همچنان شاهد جنگها و درگيري ها و اعمال خشونت عليه بشريت هستيم كه امواج پناهندگان را در پي دارد. لذا بايستي كه با نگاهي نو به اين مسئله نگريست و به دنبال راهكارهايي براي كاستن از ضعف هاي موجود بود.
دولت هاي عضو نيز با تاكيد به اين مسئله در سال 2001 در اجلاسي به مناسبت پنجاهمين سالگرد كنوانسيون 1951 اعلاميه اي مبني بر برداشت هاي جديد از كنوانسيون 1951 و پروتكل 1967 ارائه نمودند. اين اعلاميه چارچوب بين المللي وسيع تري براي حمايت از پناهندگان را مقرر مي دارد. در دستور كار براي حمايت، اعلاميه به عنوان چارچوبي براي اهداف، مقاصد و فعاليت براي نيل به آنها در نظر گرفته شده است و اين اعلاميه جزو لاينفك دستوركار است.
پناهنده كيست؟
اولين تعريفي كه از واژه پناهنده در اسناد بين المللي آمده است مربوط به كنوانسيون وضعيت پناهندگان در سال 1951 مي باشد. اين كنوانسيون پناهنده را چنين تعريف مي كند:
«پناهنده كسي است كه به دلايل نژاد، مذهب، مليت يا عضويت در يك گروه خاص اجتماعي يا عقيده سياسي، ترس موجهي از آزار دارد و در خارج از كشور اصلي خود به سر مي برد و به علت ترس از آزار قادر يا مايل به برخورداري از حمايت آن كشور يا بازگشت به آن نيست».
بعدها در سال 1969 كنوانسيون منطقه اي سازمان وحدت آفريقا در مورد برخي جنبه هاي خاص مسائل پناهندگان در آفريقا به منظور عيني تر نمودن بعضي از ملاحظات تعريف زير را به تعريف كنوانسيون 1951 افزود:
«هر شخصي كه به دليل تجاوز خارجي، اشغال، تسلط بيگانگان يا هر واقعه اي كه به طور جدي نظم عمومي تمام يا بخشي از كشور اصلي يا متبوع خود، وادار به ترك كشور اصلي براي يافتن پناهگاهي در كشور ديگري غير از كشور اصلي يا متبوع خود گردد.»
در سال 1984 يك گروه از نمايندگان دولتي، دانشگاهيان و وكلاي برجسته و تراز اول از آمريكاي لاتين در شهر كارتاهناي كلمبيا تشكيل جلسه دادند و آنچه را كه اكنون بيانيه كارتاهنا ناميده مي شود تصويب نمودند كه علاوه بر ساير مسائل، مواد عيني تري رانيز علاوه بر تعاريف كنوانسيون 1951 دربر مي گرفت. اين بيانيه موارد زير را نيز مشمول كنوانسيون 1951 دانست:
افرادي كه زندگي، امنيت يا آزادي آنها با خشونت شايع و گسترده، تعرض خارجي، درگيري هاي داخلي، نقض گسترده حقوق بشر يا ساير مواردي كه در نظم عمومي به طور جدي اخلال ايجاد مي كنند مورد تهديد قرار گرفته است.
كه اين تعريف هم مشابه تعريفي است كه در كنوانسيون سازمان وحدت آفريقا ديده مي شود. هرچند كه اين بيانيه براي دولت ها لازم الاجرا نيست، كشورهاي آمريكاي لاتين نيز اين تعريف را بعنوان موضوعي كاربردي بكار مي برند و برخي ديگر اين تعريف را در قوانين داخلي خود گنجانده اند. كه البته اين دو تعريف اخير در قالب اقدامات منطقه اي براي حمايت از پناهندگان جاي مي گيرد و آن چيزي كه هم اكنون از جامعيت در بين كشورها برخوردار است همان تعريف كنوانسيون 1951 مي باشد. هم اكنون تعداد 147 كشور عضو كنوانسيون 1951 مي باشند.
چارچوب حقوقي نظام حمايت بين المللي از پناهندگان
اصولا اين وظيفه دولت هاست كه از اتباع خود حمايت كنند. اما هنگامي كه به هر دليل، دولتي از حمايت از اتباع خود سر باز مي زند و اين اتباع مورد نقض حقوق خود قرار مي گيرند، ممكن است كه جلاي وطن نموده و براي يافتن پناهگاهي امن وارد كشورهاي ديگر گردند. در اين جاست كه جامعه بين المللي پاي پيش مي گذارد و به حمايت از اين افراد مي پردازد تا حقوق اين افراد تضمين گردد. مجمع عمومي سازمان ملل متحد پس از جنگ جهاني اقدام به تاسيس كميسارياي عالي پناهندگان ملل متحد نمود كه اين سازمان متولي رسيدگي به وضعيت پناهندگان مي باشد. البته گروههاي حقوق بشري ديگري هم طرف همكاري اين سازمان مي باشند اما مسئول اصلي امداد رساني به پناهندگان، كميسارياي عالي پناهندگان سازمان ملل متحد مي باشد. اين سازمان فعاليت هاي خود را در چارچوب حقوق و استانداردهاي بين المللي انجام مي دهد كه اين فعاليت ها مبتني بر اعلاميه جهاني حقوق بشر (1948)، كنوانسيون هاي 4 گانه ژنو (1949) و همچنين يك سري معاهدات و اعلاميه هاي بين المللي و منطقه اي الزام آور و غير الزام آور كه به طور مشخص به نيازهاي پناهندگان مي پردازند مي باشد.
اعلاميه جهاني حقوق بشر
در اين اعلاميه بندي از مفاد آن در خصوص پناهندگي مي باشد كه چنين بيان مي دارد: «هركس حق دارد در برابر آزار، پناهندگي را در كشورهاي ديگر جستجو نمايد و از آن بهره مند گردد».
كنوانسيون چهارم ژنو در مورد حمايت از افراد غيرنظامي
در زمان جنگ (1949)
اين كنوانسيون نيز مشتمل بر ماده اي است كه در وضعيتي كه مخاصمات مسلحانه داخلي يا بين المللي رخ داده مي تواند از پناهندگان حمايت كند. اين ماده چنين بيان مي دارد:
«دولت بازداشت كننده در موقع اخذ تصميمات نظارتي، پناهندگاني را كه عملاً از حمايت هيچ دولتي بهره مند نيستند صرفاً به اعتبار اينكه از نظر حقوقي به دولت دشمن تعلق دارند مشمول معامله با خارجيان دشمن قرار نخواهد داد».
كنوانسيون وضعيت پناهندگان (1951):
اين كنوانسيون پايه و اساس حقوق بين الملل پناهندگان را تشكيل مي دهد كه حاوي تعريف پناهنده و حداقل معيار رفتار با پناهندگان است كه شامل افرادي كه قبل از اول ژانويه 1951 در نتيجه حوادثي كه در اروپا يا جاهاي ديگر رخ داد، در خارج از كشور خود به سر مي بردند، مي شد. اما با وقوع بحران تازه پناهندگي در اواخر دهه 50 و اوايل دهه 60، نياز به توسعه قلمرو زماني و مكاني اين كنوانسيون احساس گرديد كه منجر به طراحي و تصويب يك پروتكل براي انضمام به اين كنوانسيون گرديد.
پروتكل 1967 در مورد وضعيت پناهندگان:
اين پروتكل همانطور كه فوقاً ذكر شد، مرتبط با كنوانسيون اما مستقل از آن است و محدوديت هاي زماني و جغرافيايي كنوانسيون 1951 را از ميان برمي دارد و در مجموع به همراه كنوانسيون 1951 سه موضوع اصلي را تحت پوشش قرار مي دهد كه عبارتند از:
1- تعريف اوليه پناهنده و همچنين شرايط پايان وضعيت پناهندگي
2- وضعيت حقوقي، حقوق و تعهدات پناهندگان در كشور پناهنده از جمله حق برخوردار شدن از حمايت اصل منع اعاده يا بازگشت قهري به كشوري كه حيات يا آزادي آنها در آن كشور در معرض تهديد خواهد بود.
3- تعهدات دولت ها شامل همكاري با كميسارياي پناهندگان در اجراي وظايفش و كمك به وظيفه نظارت آن بر كاربرد كنوانسيون، دولتها با الحاق به پروتكل موافقت مي كنند كه غالب مواد كنوانسيون پناهندگان را در مورد تمام افراد تحت پوشش تعريف پروتكل از پناهنده اعمال نمايند. اين در حالي است كه اكثريت قريب به اتفاق دولت هاي عضو كنوانسيون، عضو پروتكل الحاقي نيز مي باشند. در حال حاضر 144 كشور عضو پروتكل 1967 مي باشند.
اين مورد نشان مي دهد كه كنوانسيون 1951 و پروتكل 1967 همچنان هسته مركزي نظام بين المللي حمايت از پناهندگان هستند.
كنوانسيون 1969 سازمان وحدت آفريقا در مورد جنبه هاي خاص مسائل پناهندگان در آفريقا:
در پي مخاصمات پس از پايان دوره استعمار در آفريقا كه حركت هاي گسترده پناهندگان در سطح اين قاره اغاز شد. به همين دليل و براي پاسخگويي به نياز اين پناهندگان، كنوانسيون 1969 سازمان وحدت آفريقا در مورد جنبه هاي خاص مسائل پناهندگان آفريقا پاي به عرصه وجود نهاد كه تا كنون تنها معاهده منطقه اي الزام آور حقوقي در مورد پناهندگان بوده است.
كنوانسيون سازمان وحدت آفريقا مبناي عيني تري از تعريف كنوانسيون 1951 براي پناهندگان ارائه مي دهد (هركس به علت تجاوز خارجي، اشغال، تسلط بيگانگان يا وقايع برهم زننده نظم عمومي در تمام يا بخشي از كشور اصلي خود، وادار به ترك كشورش گردد). اين بدان معناست كه اشخاصي كه از آشوبهاي داخلي، خشونت گسترده و جنگ مي گريزند حق دارند صرفنظر از داشتن ترس موجه از آزار، از دولت هاي عضو اين كنوانسيون درخواست پناهندگي نمايند.
قطع نامه هاي مجمع عمومي سازمان ملل متحد
مجمع عمومي سازمان ملل متحد هم تا كنون قطعنامه هاي بسياري در خصوص پناهندگان به تصويب رسانده است كه مي توان به اعلاميه 1967 در مورد پناهندگي سرزميني اشاره نمود.
اعلاميه 1967 در مورد پناهندگي سرزميني:
مجمع عمومي سازمان ملل در سال 1967 اعلاميه پناهندگي سرزميني را خطاب به دولتها تصويب نمود. اين اعلاميه بر مسالمت آميز و بشردوستانه بودن اعطاي پناهندگي تاكيد مي نمايد و اعلام مي دارد كه اين عمل از سوي ساير دولتها نبايد اقدامي غيردوستانه تلقي گردد و خاطرنشان مي سازد كه ارزيابي دعاوي پناهندگي برعهده دولت پناه دهنده است.
قطعنامه هاي كميته اجراي كميسارياي عالي سازمان ملل در امور پناهندگان
كميته اجرايي كميسارياي پناهندگان (EXCOM) مشاور كميسر عالي در اجراي وظايفش مي باشد. قطعنامه هاي سالانه اي كه به تصويب كميته اجرايي مي رسد بخشي از چارچوب نظام بين المللي حمايت از پناهندگان را تشكيل مي دهد. اين قطعنامه ها براصول كنوانسيون پناهندگان مبتني هستند و در پاسخ به موضوعات حمايتي خاص، با اجماع به تصويب مي رسند. در زير به قطعنامه اي كه توسط دولت هاي عضو كنوانسيون 1951 و 1967 به مناسبت پنجاهمين سالگرد كنوانسيون 1951 صادر شده است و موارد مندرج در آن مي پردازيم:
دستور كار براي حمايت:
اين سند در اصل به عنوان سند شماره A/AC.96/965/Add.I به تاريخ 26 ژوئن 2002 صادر گرديد. اين سند در اكتبر 2002 توسط اجلاس پنجاه و سوم كميته اجرايي برنامه كميسر عالي به تصويب رسيد.
در پاسخ به چالش هاي متعددي كه براي حمايت از پناهندگان فراروي دولتها و نيز دفتر كميسارياي عالي سازمان ملل متحد در امورپناهندگان (UNHCR) وجود داشت و همچنين به مناسبت پنجاهمين سالگرد تصويب كنوانسيون 1951 در رابطه باوضعيت پناهندگان، كميسارياي عالي سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، رايزني جهاني براي حمايت بين المللي در دسامبر 2000 آغاز نمود. هدف اين اقدام تعمق و اقدام براي احياي مجدد چارچوب كنوانسيون 1951 و تجهيز بهتر دولتها براي روبرو شدن با اين چالش ها در پرتو گفتگو و همكاري بود.